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导读

新中国成立至今，各类保障性住房和商品房“双轮驱动”助力城市发展，缓解快速城镇化导致的人口住房压力，通过福利性政策保障民生。为落实国家战略部署，本文通过梳理我国保障性住房政策的演变，分析政策演进逻辑，提出新时期保障性住房建设的政策建议。

本文字数：5359字

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2023年，党中央和国务院作出规划建设保障性住房、“城中村”改造、“平急两用”公共基础设施建设的重大决策部署，这是新时代建设领域的“三大工程”。2024年2月，习近平总书记在视察天津时强调，要践行人民城市理念，把保障居民安居乐业作为头等大事。

新中国成立至今，各类保障性住房和商品房“双轮驱动”助力城市发展，缓解快速城镇化导致的人口住房压力，通过福利性政策保障民生。然而受制于生产主义的发展导向，我国保障房建设相对滞后，在地产开发行业高速增长红利消减的当下，这一短板逐步显现，中央高度重视并出台了一系列政策，推动新一轮保障性住房建设。为落实国家战略部署，本文通过梳理我国保障性住房政策的演变，分析政策演进逻辑，提出新时期保障性住房建设的政策建议。

01

随城市发展演变的保障性住房政策

保障性住房是政府或社会力量提供，面向低收入、困难群体等特殊人群的住房。其目的是通过提供低于市场价格的住房或租金补贴，保障这部分人群的基本居住权利和改善他们的生活条件。

经过近30年的改革，我国的住房政策已经由普惠的住房福利分配体制逐渐转变为剩余型福利住房体系。国家为解决中低收入家庭的住房困难问题，先后出台廉租住房、公共租赁住房、经济适用房、限价商品房、共有产权房等保障性住房政策，建立起购置型（持有型）保障性住房和租赁型保障性住房并驾齐驱的基本政策框架。我国的保障性住房政策和城市发展进程紧密相关，可分为五个阶段。

我国保障房政策演变历程示意图

图源：自绘

第一阶段

（1978-1993年）

单位体制内的解困安居阶段

建国后很长一段时间，我国实行住房实物分配制度（又称“福利分房制度”），国家为城镇居民建房花了大量投资，但由于需求和分配的矛盾，住房实物分配制度无法在经济上实现健康循环，住房资源稀缺愈加严重使得老百姓的居住需求无法从根本上得到满足。

为了缓和城镇住房问题，1978年起，我国启动城镇福利住房制度改革。1988年，房改领导小组召开第一次全国性住房制度改革工作会议，发布第一个关于房改的法规性文件——《关于印发在全国城镇分期分批推行住房制度改革的实施方案》，明确提出要实现住房商品化，住房问题由实物分配走向货币分配。

解困安居阶段政策变迁示意图

图源：自绘

第二阶段

（1994-2006年）

扩张安置阶段，住房分层供应

进入20世纪90年代后，快速城镇化加剧了住房不公的问题，为缓解城镇人口分化，国家开始探索保障房体系的建设。1994年7月，国务院发布的《关于深化城镇住房制度改革的决定》中首次完整提出了经济适用住房政策，开始积极探索面向不同群体的经适房+保障房“双轨供应”体系。

1998年，为进一步缓解城镇低收入居民的房屋需求，国务院在《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》文件中提出“廉租住房”的概念，明确自1998年下半年开始停止住房实物分配。1999年，住建部出台《城市廉租住房管理办法》，该办法是保障性住房体系的第一个规章制度，初步设立了保障房体系制度。

2003年经济飞速发展，房价攀升。国务院发布《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》，我国开始实行商品住房为主、同时推进保障性住房建设的城镇住房发展体制。从政策层面明确提出并建立了以经济适用房为主的住房分层供应体系，即对不同收入家庭实行不同的住房供应政策：最低收入家庭租赁由政府或单位提供的廉租住房，中低收入家庭购买经济适用住房，其他收入高的家庭购买、租赁市场价商品住房。其中，经济适用住房是具有保障性质的政策性商品住房，严格控制在中小套型，严格审定销售价格，并实行申请、审批和公示制度。而廉租住房则是为保障城镇最低收入家庭基本住房需求，原则上以发放租赁补贴为主，实物配租和租金核减为辅。

扩张安置阶段政策变迁示意图

图源：自绘

第三阶段

（2007-2012年）

多元发展阶段，建设“租购并举”的保障性安居工程

为将城市低收入家庭的住房保障提升到政策性的高度，国务院于2007年发布《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》，明确城市廉租住房制度是解决低收入家庭住房困难的主要途径，以廉租住房制度作为发展重心，扩大廉租住房制度的保障范围，要求对符合规定条件的家庭基本做到“应保尽保”，廉租房逐渐取代经适房成为供应主体。

除了保障居住权利，国家还重视改善住房条件。2008年，国务院发布《关于促进房地产市场健康发展的若干意见》，提出在加大廉租住房建设力度以及加强经济适用住房建设以外，还要实施城市棚户区（危旧房、筒子楼）改造，解决棚户区住房困难家庭的住房问题。

伴随住房市场的回升，房价的持续飚高对于新就业毕业生、外来务工人员造成负担。对此国务院于2010年发布《关于促进房地产市场平稳健康发展的通知》，“保障性安居工程”的概念被正式提出，出现面向中等偏下收入家庭的限价商品住房和公共租赁住房。公租房因面向人群更广逐渐成为保障性住房体系的核心，同时，经济适用房因为制度缺陷性逐渐退出，广东、江西等省份2012年停止新建经济适用房。

这一过程中，以“租赁型保障房”和“购置型保障房”为主体的“租购并行”的住房保障体系逐渐形成。其中，租赁型保障房主要包括廉租住房和公共租赁住房；购置型保障房则主要包括经济适用住房、限价商品住房和各类棚户区改造住房。租赁型保障房作为重点，发展出廉租房、公租房和商品房三层住房供应体系。

多元发展阶段政策变迁示意图

图源：自绘

第四阶段

（2013-2019年）

吸收整合阶段，市场与保障双轨制

为更全面地整合政府资金渠道并提高保障性住房资源配置效率， 2013年，住建部、财政部和发改委发布《关于公共租赁住房和廉租住房并轨运行的通知》，将各地公共租赁住房和廉租住房并轨运行，并轨后统称为“公共租赁住房”，统一纳入公共租赁住房管理。

2014年的政府报告中，我国提出要发展共有产权住房制度，其发展总体思路是在继承经济适用住房、动迁安置住房或限价商品住房政策的基础上作出进一步完善。当年4月，住建部提出《关于试点城市发展共有产权性质政策性商品住房的指导意见》，积极推进发展共有产权性质政策性商品住房的试点工作，广州在2018年参与试点探索。

为使房地产市场降温，2017年党的十九大报告提出，“加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度”，彰显了住房回归“居住属性”的改革导向，明确了住房制度的改革目标。2019年12月23日召开的全国住房城乡建设工作会议强调“着力完善住房保障体系”，会议明确共有产权住房是城镇住房保障体系的重要组成部分，并指出发展共有产权住房的思路和方向。

至此，以“公共租赁住房”为“租”和以“共有产权性质政策性住房”为“住”的“租购并举”保障体系形成。支持居民自住购房需求，培育住房租赁市场，发展共有产权住房，是当时“市场与保障双轨制”“租购并举”的住房供应体系的基本思路。

吸收整合阶段政策变迁示意图

图源：自绘

第五阶段

（2020年至今）

创新探索阶段，“三位一体”住房保障体系正式提出

2020年10月，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》明确提出，要坚持“房子是用来住的、不是用来炒的”定位，租购并举、因城施策，促进房地产市场平稳健康发展。有效增加保障性住房供给，完善土地出让收入分配机制，探索支持利用集体建设用地按照规划建设租赁住房，完善长租房政策，扩大保障性租赁住房供给。

2021年7月，国务院办公厅发布《关于加快发展保障性租赁住房的意见》，要求加快完善以公租房、保障性租赁住房和共有产权住房为主体的住房保障体系，加快发展保障性租赁住房，促进解决好大城市住房突出问题。并配套建立较为完整的住房保障政策和管理制度，制度内容既包括财税、金融、土地等配套政策，也包含准入、使用、退出等管理体制。至此，以公共租赁住房、保障性租赁住房和共有产权住房为主体的“三位一体”的住房保障体系正式确立。

公租房、保租房、共有产权房辨析图

图源：根据资料改绘

2023年9月1日，国务院出台《关于规划建设保障性住房的指导意见》，首次提出配售型保障性住房，针对收入不高的工薪群体及城市引进人才，实施严格的封闭管理，按保本微利原则配售。

2024年3月，政府工作报告提出加大保障性住房建设和供给，4月末，中共中央政治局会议指出统筹研究消化存量房产和优化增量住房的政策措施。保障性住房呈现供应上“以购代建”，持有上“只租不售”的发展趋势。

创新探索阶段政策变迁示意图

图源：自绘

02

我国保障性住房政策的演进逻辑

我国保障房的发展与社会经济及城市发展阶段密切关联。城市由快速扩张与不断解组重构转为深度城市化与新型城镇化发展阶段，进入资源集约导向下的存量更新时代，我国保障房也逐渐由“放量”发展进入“高质量创新”发展阶段，保障对象与保障方式呈现逐渐多元、多渠道的特征，保障区位与保障标准则显现有机融合、和谐人居的价值趋向。

保障对象：从单位保障、基本保障到多元保障

随着城镇发展加速期人口的涌入，住房保障对象更加广泛，逐渐进入多主体、多渠道的多元保障阶段，保障范围从低收入群体扩大到了中低等收入、中高端人才、高校毕业生和一些重点群体。

保障对象示意图

图源：根据资料改绘

保障方式：从福利分房、只售不租、只租不售到租购并举

我国的住房保障方式从新中国成立初期的提倡企事业单位无偿福利分房转化为扩张安置时期的提供只售不租的产权经适房，再发展为公共租赁住房将租住权利与住房产权区分开，逐渐转向只租不售模式。

面对我国“重房屋产权”而“轻房屋租赁”的结构性失调，2017年十九大报告提出了“租购并举的住房制度”后，依托共有产权房和配售型保障性住房补充购房供应。“租购同权”政策渐进式推进公共服务均衡化，间接惠及租赁保障房的居民。

保障区位：从边缘化、规模化到追求有机融合

在住房制度改革尚未深化、市场资本与土地财政膨胀累积的过程中，保障房让位于商品房，区位分布边缘化与规模化，在一定程度上加剧了居住空间分异现象，导致贫困集中、社会矛盾加剧。

随着对住房政策的不断探索，越来越多的城市开始采取商品房配建、城区插建及旧城更新后原址重建等多样的保障房选址方式，与城市副中心、片区级中心有机融合在一起，呈现出斑块融入、叠加发展的情况。保障房建设在社会层面与空间层面皆进入追求有机融合的时代。

保障区位优化示意图

图源：自绘

保障标准：从安置、安居到追求和谐人居

住房保障标准由满足最基本的生活要求的安置性标准，发展为“人人享有适当住房”的安居性标准，再到“人人共享的可持续城市和人类住区”的和谐人居标准。除保障房面积标准有增加的趋势外，和谐人居的保障标准还要求“人们交往机会、通勤费用、人身安全以及与其他要素间的关系最优，并由此产生最佳的整体环境”。在此理念下，保障房的户型设计、周边配套、交通便利度、绿化率、停车泊位和活动设施等建设细节越来越受关注，保障房的建设导向从“让群众居有其所”向“让群众住得舒心、安心”靠拢。

多元保障标准示意图

图源：自绘

03

新形势下保障性住房的政策建议

尽管我国保障性住房经历多次改革创新，确立了以公共租赁住房、保障性租赁住房和共有产权住房为主体的“三位一体”住房保障体系，对标新时期任务与目标，仍存在建设无序、细则不全、管理不细等问题。综合我国保障性住房政策演进逻辑，我们从强化政府引导的精准性、政策制度的系统性、住房管理的可持续性三个角度，提出适应城市发展新形势下新一轮保障性住房建设的政策建议。

新形势下保障性住房政策建议框架图

图源：自绘

加强政府统筹引导

地方政府作为国家政策的执行者，应结合中央下达的保障房建设目标，根据各地方的实际情况，在进行住房调查的基础上，科学制定中远期规划和年度计划，通过划拨土地集中新建一批保障性住房项目、在城中村改造中统筹安排一批保障性住房、按需购买一批存量住房作为保障房。依据本地的实际情况加大统筹引导，因城施策，同时适时动态调节规划，构建多层级富有弹性的保障房制度框架。

加快完善政策制度

完善住房供给机制。推动“非住改租”、“非住新建”等用地改革措施落地，制定因地制宜的地方性政策文件；强化“以购代建”的筹建方式，积极盘活存量，开发低效存量房屋和存量用地；继续创新保障房的形式，优化住房供应结构；建立弹性供给方式，允许各城市对保障性住房筹措方式和对象做弹性处理。

完善财政支持机制。通过加大财政税收支持的方式，激发市场活力；引导政策性贷款、中长期国债、市场融资等多元资本参与；综合运用基金设立和股权投资等方式，鼓励金融手段创新；积极探索住房公积金参与保障性租赁住房建设和运营的合理方式。

完善住户准入机制。细化各类保障性住房的准入条件；简化审批流程与经办程序，提高办事效率；逐步将个人租赁纳人监管平台，在房源发布、房东信息、押金管理等方面加强监管，强化保障房精准供应。

保障性住房政策制度优化框架图

图源：自绘

深度优化管理精度

推动保障对象多元化，强化准入机制颗粒度。积极探索“梯度”供给结构，以多元化的梯度保障覆盖更多人群。结合政策性供给和市场化供应，明确各层级供应的最低要求，创新供给模式和准入条件。

强化保障方式效用性，严格遵循封闭管理。强化“以租代持”的保障方式，通过回购闲置房源、控制市场流通、提高出让成本等措施，维护保障性住房的居住属性。加强保障性住房和保障对象档案监管，避免配售或租赁漏洞。

提高保障区位公平性，优化保障房建设布局。充分考虑需求端的多样性，按照职住平衡等原则，在科学评估租赁住房市场供需比的基础上，以改建、存量盘活或单项计划的方式筹建房源，包括利用闲置低效土地、利用库存商品房以及与城中村改造相结合等方式。

完善保障标准精细化，建构高质量安居环境。提升保障房社区治理水平，发展多元协同治理模式，将治理重心向社区基层下移，并对应探索“基层政府+物业公司+居民自治+社会组织”四位一体的多元协同社区治理机制，以响应我国“共建共治共享”的保障房总体格局要求。

本文来源：广州市规划院

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